Por Cecily Rose
Blog de la Revista Europea de Derecho Internacional
El 29 de septiembre de 2022, Guinea Ecuatorial inició un procedimiento contra Francia ante la Corte Internacional de Justicia. En su demanda, Guinea Ecuatorial alega que Francia no cumple sus obligaciones de recuperación de activos en virtud de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 (CNUCC). Este caso representa otro giro legal en una larga saga sobre la malversación y el lavado de fondos públicos ecuatoguineanos por parte de Teodoro Ngueme Obiang Mangue (Obiang Mangue), hijo del Presidente de Guinea Ecuatorial. Obiang Mangue es famoso por sus lujosos gastos en el extranjero en casas y automóviles de lujo, e incluso recuerdos de Michael Jackson (ver aquí y aquí), y actualmente se desempeña como vicepresidente de Guinea Ecuatorial.
El propósito de este post no es relatar la condena de Obiang Mangue en Francia por lavado de dinero, o la sentencia de 2020 de la CIJ en un caso relacionado con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (VCDR), que ya ha sido objeto de comentarios aquí y aquí. En cambio, esta publicación tiene como objetivo arrojar algo de luz sobre el régimen internacional de recuperación de activos establecido por la CNUCC, y cómo estas reglas podrían aplicarse al caso en cuestión. Las reglas de la CNUCC sobre recuperación de activos plantean preguntas fascinantes sobre cómo los Estados partes de este tratado están, o deberían estar, cooperando entre sí para reparar el daño causado por la corrupción.
Antecedentes de Guinea Ecuatorial v Francia (No. 2)
El caso iniciado por Guinea Ecuatorial contra Francia surge del proceso penal francés iniciado contra Obiang Mangue en 2010 (los documentos principales pueden encontrarse en el anexo de la solicitud de Guinea Ecuatorial). Estos procedimientos concluyeron en julio de 2021, cuando la Cour de cassation francesa confirmó la condena de Obiang Mangue por blanqueo del producto de conductas delictivas, incluida la malversación de fondos públicos. La Cour de cassation confirmó además la confiscación del edificio situado en 40-42 avenue Foch en París, así como otros bienes muebles. Los bienes confiscados ascienden a aproximadamente 150 millones de euros. Según la sentencia de 2020 de la CIJ, este edificio en la avenida Foch nunca adquirió el estatus de «locales» de la misión de Guinea Ecuatorial en Francia. Por lo tanto, Francia no violó sus obligaciones en virtud del VCDR al registrar, embargar y confiscar el edificio, así como el mobiliario y los bienes del edificio. En julio de 2022, tras la conclusión de los litigios internacionales en la CIJ y los litigios penales en los tribunales franceses, las autoridades francesas anunciaron la próxima venta del edificio.
La idea central del nuevo caso de Guinea Ecuatorial en la CIJ parece ser que Francia ha violado la CNUCC al no devolver los bienes confiscados solicitados por Guinea Ecuatorial y, de manera más general, al no cooperar con Guinea Ecuatorial ni ayudarla. Según Guinea Ecuatorial, Francia debe devolver todos los bienes cubiertos por su solicitud, aunque puede hacerlo «por su elección». Además de incoar un procedimiento, Guinea Ecuatorial también presentó una solicitud de medidas provisionales que pide al tribunal que ordene a Francia suspender el procedimiento de licitación para el edificio y garantizar que no se ofrezca a la venta (Guinea Ecuatorial también incluyó una solicitud de orden de no agravación). La solicitud de medidas provisionales parece basarse en el argumento de que el «derecho a recuperar» de Guinea Ecuatorial los activos sería destruido mediante un procedimiento de licitación para la venta del edificio.
Guinea Ecuatorial basa la jurisdicción de la CIJ en la cláusula de compromiso contenida en el artículo 66 de la CNUCC, de la que tanto Guinea Ecuatorial como Francia son partes (la CNUCC tiene una participación casi universal, con 189 Estados parte). Hasta que Guinea Ecuatorial presentó este caso, esta disposición de solución de controversias nunca se había invocado como base para la jurisdicción de la CIJ o de un tribunal de arbitraje, como he discutido aquí. Al igual que muchas cláusulas de compromiso, esta disposición contiene un par de condiciones: las partes pueden remitir una controversia a la CIJ siempre que la controversia no pueda resolverse mediante negociación «dentro de un plazo razonable» y siempre que las partes hayan intentado organizar un arbitraje durante al menos seis meses. La solicitud de Guinea Ecuatorial proporciona algunos detalles breves sobre sus esfuerzos infructuosos para organizar un arbitraje con Francia; cabe esperar más detalles durante el procedimiento sobre medidas provisionales.
Reglas de la CNUCC sobre la devolución de activos robados
Este caso entre Guinea Ecuatorial y Francia plantea preguntas interesantes sobre cómo se aplican en la práctica las disposiciones de recuperación de activos de la CNUCC. En el contexto de la lucha contra la corrupción, el término recuperación de activos se refiere a la cooperación internacional entre Estados con el fin de recuperar el producto de la corrupción que ha sido transferido del «Estado de origen» a una jurisdicción extranjera (el «Estado de destino»). Cuando se concertó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en 2003, se consideró en general que sus disposiciones sobre recuperación de activos eran innovadoras. Entre los numerosos tratados contra la corrupción, la CNUCC es el único que aborda la recuperación de activos de manera explícita y significativa. Si bien la inclusión de un conjunto de disposiciones sobre recuperación de activos en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue un logro, las disposiciones representan en gran medida el producto de un compromiso. Esto es especialmente cierto en el caso del artículo 57, que trata de la devolución de activos a su «Estado de origen», es decir, al Estado del que se robaron los activos.
El artículo 57 generó controversia durante las negociaciones del tratado debido a los intereses potencialmente contrapuestos de los países desarrollados y en desarrollo que participan en la recuperación de activos (véase aquí). Durante las negociaciones, las delegaciones de los países desarrollados solicitaron que se incluyera un texto que rigiera los posibles usos de los activos devueltos, a fin de garantizar que los activos recuperados no volvieran a ser objeto de conducta corrupta (o «recorrompidos») al regresar al Estado de origen. Las delegaciones de los países en desarrollo, por el contrario, trataron de garantizar que los países desarrollados, o los Estados de destino, no pudieran imponer condiciones a la restitución de activos robados, lo que equivaldría a una violación de la soberanía del Estado de origen.
Estas negociaciones finalmente produjeron el Artículo 57, que impone una obligación obligatoria de regresar en circunstancias limitadas. Según el artículo 57, un «Estado requerido» (Francia, en este caso) solo está obligado a devolver activos que representen fondos públicos malversados (o fondos públicos malversados que hayan sido blanqueados) cuando se cumplan dos condiciones. En primer lugar, el Estado requerido debe haber confiscado los fondos como resultado de una solicitud de cooperación internacional (como se establece en el artículo 55 de la CNUCC). En segundo lugar, el Estado requerido tiene que haber confiscado los fondos sobre la base de una sentencia firme en el Estado requirente (Guinea Ecuatorial, en este caso). Sin embargo, el Estado requerido (es decir, Francia) puede decidir renunciar al requisito de una sentencia definitiva en situaciones en las que no se cumpla. Cuando se cumplen estas dos condiciones, el Estado requerido, donde se encuentran los activos confiscados, está obligado a devolver los activos en cuestión al Estado requirente, y a hacerlo sin imponer ninguna condición a la devolución.
Cuando no se cumplen estas dos condiciones, el artículo 57 no exige la devolución de fondos malversados o fondos malversados que hayan sido blanqueados. En cambio, la devolución de dichos activos se deja a la discreción del Estado de destino. En la práctica, hay muchas razones por las que estas dos condiciones podrían no cumplirse. Con respecto a la primera condición, el Estado de origen podría no tener la capacidad o la voluntad política necesarias para presentar una solicitud de asistencia judicial recíproca suficiente. Con respecto a la segunda condición, una sentencia definitiva podría verse frustrada por la muerte, fuga o ausencia de la persona acusada de corrupción. Lograr un juicio final en el estado de origen también podría llevar años, o podría ser políticamente imposible en ausencia de un cambio de régimen.
Cuando la devolución no es obligatoria, el Estado requerido solo está obligado a «dar consideración prioritaria» a devolver los bienes decomisados al Estado requirente, a sus legítimos propietarios anteriores o a indemnizar a las víctimas del delito [artículo 57, apartado 3, letra c)]. Esta es una obligación de conducta más que una obligación de resultado. El Estado requerido no está obligado a devolver los activos recuperados a un destinatario en particular, ni a devolverlos en absoluto. El Estado requerido sólo está obligado a «dar consideración prioritaria» a devolver los bienes a uno o más de los destinatarios enumerados en la disposición.
Por último, el artículo 57 no aborda (o lo hace de forma insuficiente) una serie de aspectos de la restitución de activos que han adquirido una importancia creciente en los casi veinte años transcurridos desde la celebración de la CNUCC. Entre las cuestiones más importantes se encuentran el uso y los destinatarios de los activos devueltos, la capacidad de rastrear la disposición de los activos devueltos, la supervisión o auditoría de la disposición de los activos devueltos, la transparencia del proceso de devolución de activos y la participación de la sociedad civil en el proceso.
Las limitaciones y omisiones del artículo 57 no han pasado desapercibidas. En los últimos años, varios actores han tratado de abordar las lagunas y los problemas dejados por la CNUCC, a través del desarrollo de diferentes conjuntos de principios sobre el rendimiento de activos (véase, por ejemplo, aquí, aquí y aquí). Queda por ver cómo se llevarán a cabo estos esfuerzos de desarrollo normativo, ya sea dentro del marco del tratado existente o fuera de él. Además, al menos algunos Estados partes están abordando muchas de estas cuestiones en los acuerdos escritos celebrados para facilitar la devolución de activos específicos (véase, por ejemplo, aquí y aquí). Tales acuerdos (al menos los que están disponibles públicamente) tienden a estipular que los fondos devueltos se utilizarán para fines anticorrupción o de desarrollo, y también tienden a establecer un órgano de monitoreo responsable de auditar la disposición de los fondos.
¿Qué podemos esperar en Guinea Ecuatorial v Francia (No. 2)?
En las etapas de fondo y medidas provisionales, podemos esperar que los argumentos de las partes se centren, en parte, en si se han cumplido las condiciones para la devolución obligatoria del artículo 57. Para que el retorno sea obligatorio, el solicitante, Guinea Ecuatorial, tendría que poder demostrar no sólo que cooperó internacionalmente solicitando el decomiso por parte de Francia (condición 1), sino que logró una sentencia firme en un procedimiento contra Obiang Mangue (condición 2). En este caso, sin embargo, sólo el Estado requerido (Francia) ha logrado una sentencia definitiva, y no el Estado requirente (Guinea Ecuatorial), como exige el artículo 57. Si bien Francia podría renunciar al requisito de una sentencia definitiva, o devolver los activos a su discreción, no está obligada a hacerlo. Si la devolución por parte de Francia es discrecional en lugar de obligatoria, entonces Guinea Ecuatorial aparentemente no podría prevalecer en un argumento sobre Francia que no cumple con la obligación de devolver el producto confiscado. En cuanto a si Guinea Ecuatorial podría prevalecer en un argumento sobre la falta de «consideración prioritaria» de Francia a los beneficiarios estipulados en el artículo 57, apartado 3, letra c), ello dependerá del alcance de la cooperación de Francia en este caso.
Con respecto al destino de los activos recuperados en general, hay posibilidades que se encuentran entre las dos opciones extremas de devolver los fondos a un estado de origen altamente corrupto o la absorción de los fondos recuperados en la tesorería del estado de destino. Por ejemplo, se está estableciendo un fondo fiduciario para facilitar la devolución de fondos de Suiza a Uzbekistán (véase aquí). Además, Estados Unidos transfirió recientemente US$ 26,6 millones no directamente a Guinea Ecuatorial, sino a las Naciones Unidas y a una organización benéfica para la compra y distribución de vacunas y medicamentos COVID-19 y suministros médicos en ese país (ver aquí). La propia Francia ha procurado restituir los activos recuperados a los Estados de origen mediante la asistencia oficial para el desarrollo, con la participación de organizaciones de la sociedad civil (véase aquí y aquí). En cuanto a qué solución es la más apropiada, y si es probable que el litigio internacional ayude u obstaculice la búsqueda de las partes de una solución mutuamente aceptable, estas son algunas de las muchas preguntas con las que los profesionales y académicos lidiarán en el futuro.
